以行政行为为中心概念，符合行政法体系化的理性标准。

[25][美]爱德华·S.考文：《美国宪法的高级法背景》，强世功译，北京大学出版社2015年版，第8—9页。相对于制宪权，宪定权依赖于宪法而存在，受宪法制约。

就效力范围而言，宪法最高法律效力规范直接作用于公权力（主要是立法权）而非私权利，由此私法自治的必要空间得以保留。[19] 由此可见，将宪法最高法律效力依附于制宪权的至上性并归结于主权的绝对性本身存在着因果倒置的错误。将制宪权作为宪法的来源，属于一种权威。受到这一元契约的约束，属民不可另立新的契约。[21] （二）源于自然法的超验正义 从哲理化的自然法学来看，所有实在法包括宪法仅仅是对自然法的宣示，而这一实在法的宣示是人类理性的成果。

[66]何勤华、张海斌主编：《西方宪法史》，北京大学出版社2006年版，第248页。[23]宪法作为世俗国家的所谓最高法也应当服膺于这一基本法。编制问题具有极高的严肃性和利益关注度，可以说编制就是法律。

合作参与方自设机构的，可以选择议事协调机构、合署办公机构与独立机构等形式。二、机构与人员规则 行政任务需要依托组织机构和专门人员来完成。如果区域协调发展涉及法律、行政法规以及部门规章、地方性法规、地方政府规章的调整适用，应当由有权机关按照法定程序予以授权，或者及时修改相关条款。[17]区域协调发展需要建立统一开放的市场经济，而行政引导的作用不可替代，其中党政负责人负有谋划、部署、协调、落实等统筹职责。

在程序上，此类文件并未遵照党内法规或者行政法规的制定程序。在不涉及人大立法调整的情况下，出于更好提升合作行为的法治化内涵的立场，可将有关合作行为提请共同上一级人大或其常委会作出支持性的决议或者决定，或者基于上级党政机关的决定而由合作方的人大或其常委会作出支持性的决议或者决定。

由此，如果设立固定性的区域合作机构，就必须避免与现有机构叠床架屋，必须具有专门的业务领域，且现有机构基本无法胜任行政任务的需要。相关地方取得代表性成绩的，应予加分，如合作机制取得可复制可推广的成绩等。基于内部规则的内部性，此类规则几乎很少进入法学讨论的视野，但并非不重要。[16]在满足精简、统一、效能等原则的前提下，可以采用的一种方式是，该机构作为地方政府发改部门或者党委、政府办公厅（室）的二级单位，对外以自己的名义开展工作。

考评结果是认定应否承担责任的重要依据。[24]由于区域协调发展超出了某一特定地方的地域管辖权，涉及管辖权的联合行使，因此不属于单纯的地方性事务，有必要由相关地方共同的上一级党政机关予以明确授权。不过，在党政机关以行政区划为基础的配置模式下，联合机构仍需依托某一特定合作方，但在人员组成、职责事项等方面更具多元性。这种启动规则比较明确直接。

[12]王建学：《对建立长江流域协调机制的思考》，载《中国机构改革与管理》2021年第5期。四是经济社会发展指标，重点在于考评合作措施收到的经济社会效果，包括基础公共设施互联互通情况、基本公共服务协同互助情况、市场主体跨地方投资和开办分支机构、合作各方经济社会主要指标增长情况等。

[32]区域协调发展应当至少重视以下指标的考评：一是组织领导指标，重点在于区域合作机制是否建立并有效运行，包括落实地方主要负责人负总责、分管负责人具体负责的实际情况，合作机构的设立及其运行情况，相关部门分解任务、分工配合的实际情况，以及合作各方积极参与、有效实施的实际情况等。只有在区域合作事项具有长期性、常态化以及多元性的前提下，设立固定机构才是合理的。

三是日常工作指标，特别是地方落实协调发展政策的实际情况、政务服务事项区域内合作办理情况、行政执法标准的协调统一情况、公平竞争审查制度实施情况等关键制度实施情况。松散型的代表是联席会议、论坛、会商、对话会等。协调发展的地方有的地理相连，如京津冀、长三角、粤港澳、长江经济带。[18]组织社会学认为，在组织决策的过程中，时间和注意力都是重要的稀缺资源，注意力的分配在很大程度上决定了决策活动。三、授权与启动规则 区域协调发展并非新生事物，但其长期无法摆脱的质疑是地方间合作与单一制国家结构形式之间的矛盾。三是允许地方变通适用有关立法和政策。

可以说，党政负责人特别是主要负责人对此项工作的介入程度，直接决定着区域合作机制的效果。《保守国家秘密法》第2条规定：国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。

就此，需要明确两方面问题：一是该机构的人员应为兼职还是专职，二是该机构的人员可否与其他机构的人员交叉任职。为发挥机构的统筹协调职能，可以由地方党委、政府作出决定，在当地发展改革、财政、税务、商务、市场监管、自然资源、农业农村、住建、交通运输、人社、应急管理、生态环保等与区域协调关联度强的部门中选拔优秀人员到合作机构交叉任职，可以采用定期或者项目制等方式。

此时的区域协调发展属于上级的统一部署安排。2018年《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出研究论证促进区域协调发展的法规制度。

来自社会主体的外界评价也许未必具有法律效力，但是能够引起外界的积极关注和参与，而他们正是区域协调发展所倚赖的重要力量。作者简介：于文豪，中央财经大学法学院教授、博士生导师 文章来源：《法学杂志》2022年第3期 进入专题： 区域协调发展 区域合作机制 。[11]松散型合作只是机动性、偶然性的交流，而紧密型合作需要固定机构承担日常事务。具体来说，区域合作机制的启动至少包含四种方式。

二是提供区域协调发展的优惠政策。[29]实践表明，第三方评估的效果值得充分肯定。

独立机构是指单独设立专司区域协调发展职责的机构。考评结果优秀的，可为其增加拨付财政资金、提供更充分的优惠政策。

根据《宪法》第3条第4款，地方发挥主动性和积极性的前提是中央统一领导。[5]这从机关内部运行的角度道出了合作机制的关键影响要素。

奥卡姆剃刀（Occams razor）原理认为，如无必要，勿增实体。但是，未来在协调事务倍增、协调发展成为地方与区域发展的重要途径时，设立独立机构是可以考虑的。一直以来，法学界对区域协调发展的讨论基本都是从外部视角开展的，即着眼行政行为的外部法律效果，讨论行政主体与社会主体的法律关系。从机构与其依托的合作方的关系上说，固定机构至少包括两种形态，即各方自设机构与联合设立机构。

在合作方式上，签署合作协议、发布共同宣言、召开联席会议、成立协调机构、开展联合立法和执法等都被广泛采用。[15]刘权：《党政机关合署办公的反思与完善》，载《行政法学研究》2018年第5期。

[15]基于区域协调发展的工作对象和范围，区域合作机构合署办公的恰当对象是地方政府的发改部门或其内设机构。[19]周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第169页。

[33]二是将考评结果纳入地方党政主要负责人和分管负责人的绩效考核体系，赋予其相当权重，并可向该级人大常委会通报。[23]在此前提下，需要进一步强化合作各方的权力来源，消除自身和外界对地方合作行为的合法性疑虑，明确合作行为的法定性与外部效力。